【中国能源报】欧盟"碳税风暴"来袭 中国民航业首当其冲

 　　随着航空业的"2012"日益逼近，中国航空业与欧盟围绕国际航线ETS(碳排放交易)问题的口水战再起波澜。先是3月欧盟通过了向航空公司征收碳排放费的决议，引发中国航空运输协会的首次严正抗议，后是5月中航协飞赴布鲁塞尔对话欧委会相关官员公开声明拒不承认欧盟ETS，并可能"建议中国政府对进出中国的欧盟成员国航班采取比ETS力度更大的反制措施"。5月20日，路透社就此发表新闻，指责中国因欧盟将全球航空市场列为其碳管制范围而威胁空客。这场由欧盟开征航空碳关税所引发的争议，大有愈演愈烈之势。

　　如何应对碳减排对中国行业性冲击的第一棒，这已是中国航空运输业一个实实在在的难题，绕不开，化不掉。按照欧盟ETS（碳排放交易体系）的规定，自2012年1月1日起，所有到、离欧盟机场的航班均需纳入该体系并交付超过排放额度的罚款，33家来自中国的航空企业距离这一大限只剩下最后7个月的时间。

　　一面是咄咄逼人的欧盟，一面是忿忿不平的中国航空企业，双方的博弈暂时还看不到终点。虽然中国民航局局长李家祥回答记者提问时的口吻温和而又坚定，"目前欧盟还没有说一定要坚持"，中国东方航空集团公司总经理刘绍勇甚至向本报记者斩钉截铁地表态，"中航协做好了随时起诉欧盟的准备"，但是，海南航空股份有限公司总裁陈明的回答却难掩担忧，"由于航空业ETS已经由法律形式生效，我感觉通过法律手段，比较难以改变最终结果。"

　　面对这场来势汹汹的"碳税风暴"，中国航空业准备好了吗？

　　沉重的空中"买路钱"

　　ETS被看作是中国航空企业的"2012"。

　　"在欧盟推行的ETS体系中，中国或许将是受到影响最大的国家。中国飞往欧洲的航班每增加一班，每年就将增加1500万人民币的额外成本。"国际航协驻中国首席代表张保健如是表述。据中国民航局节能减排办公室介绍，到2020年，中国向欧盟支付的碳排放费用将超过30亿元，9年累计将至176亿元左右。

　　2008年，欧盟将航空业纳入欧盟ETS，该法案于2009年2月2日生效，并于2012年1月1日起正式实行。

　　今年3月10日，中航协致信欧盟排放交易体系申明了反对立场，并于5月2日率团与中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司以及中航协的法律代表等前往布鲁塞尔与欧盟委员会气候行动总司谈判。

　　这即将打在航空业身上"减排"大棒究竟是何模样？

　　根据2011年3月7日欧盟通过的决议，ETS体系将航空公司2004年至2006年间的平均排放量作为参照，2012年给予航空公司该排放量的97%作为排放总量指标，至2013年则严格降至95%。2012年飞经欧盟的航空公司可免费获得其中85%的排放额度，在这一免费额度当中将有3%被分配给"高速成长中的航空公司以及行业后来者"，与免费配额相对应的剩下的15%则由航空公司通过拍卖的方式获取。至2013年免费配额所占比例将下降至82%，至2020年将不存在免费的配额，全部实行拍卖机制。

　　根据决议，若航空公司超出了配额总量，超出部分需在每年4月30日前从其它碳市场购入用以冲抵，否则将会被处以每吨二氧化碳排放100欧元的罚金，并仍需以下一年度的配额抵消超出部分。需要强调的是，欧盟对排放量按全程航线计算，即计算从起飞开始直到飞机在欧盟境内降落全部的排放量。

　　按照计划，欧盟将在今年9月确定分配给各家航空公司的碳排放配额，此举涉及2000多家外国航空公司，其中包括我国内地及港澳台地区的33家航空公司。

　　今年3月起，飞往欧盟的航空公司都必须向欧盟提交监测报告，否则将得不到免费排放配额。"中国几大航空公司都是首次递交监测报告。"ICF国际咨询公司高级顾问罗锐向本报记者证实，不参与欧盟ETS的航空企业将面临巨额罚款，甚至被强迫停航。

　　一石激起千层浪，欧盟ETS将对全球航空业，尤其是正在快速发展的中国航空业产生重大影响。

　　中投顾问高级研究员贺在华告诉本报记者，国际航线在中国航空业所占整体比例接近10%，目前正值高速发展期，在相当长的一段时间内，中国航空业排放总量将持续上升。如果碳关税开征，中国航空业仅第一年额外增加的成本就将达7至8亿元，后续还将递增。"这无疑将是一笔巨大的开销。" 贺在华说。

　　中航协：随时准备"对簿公堂"

　　5月8日，中航协发表声明，不承认欧盟ETS。兼任本届中航协轮值理事长的刘邵勇向本报记者表示，中国所有的航空公司坚决反对这一单边体系。

　　他指出，欧盟ETS违反了全球国际民航组织、国际航协的一个基本规则，即"共同但有区别的责任"，不具备法律效应。"从共同责任的角度而言，中国航空公司是全球机队中机龄最年轻的航空公司，中国民航的改革、空管的改革和新技术的利用有力地支持了中国航空尽量减少排放，中国民航在减少碳排放方面也做出了非常重要的积极贡献。"刘邵勇说。

　　刘邵勇认为，区别的责任就在于，欧美老牌公司的航线布局、飞机规模已经基本差不多了，而中国和印度包括一些发展中国家的航空公司，还都处在高速发展的增长期，这时候如果按照这种高收费的规则来收取排放费"显然是对发展中国家航空公司的一种歧视"。

　　刘绍勇对本报记者表示，中国航协的副理事长已经专门跟欧盟负责ETS的理事长进行了针锋相对的谈判，而对方也感觉到了压力。

　　此外，中国航空集团公司总经理孔栋也向本报记者表示将坚决反对欧盟此举。陈明告诉记者，海航已经成立了专门的办公室来负责这一事务。

　　中航协在向欧委会递交的意见中建议欧盟取消将全球进出欧盟的航空公司纳入欧盟ETS的相关规定内容。如若欧盟对ETS不采取取消或调整、推迟措施，致使双方无法达成协议，中航协将建议中国政府对进出中国的欧盟成员国航班采取比ETS力度更大的反制措施。

　　有媒体报道说，国航、东航、南航目前已向国际航协缴纳了部分诉讼费，欲就该指令起诉欧盟。

　　中航协副秘书长柴海波指出，"欧洲通过的这项法令引起了各国的反对。国际航协也对此持明确反对的态度。他们已经牵头由各个航空公司来对这项法令进行诉讼。中国的主要的航空公司实际上也都参与其中了。"

　　如若起诉，胜算几何

　　欧盟此举，甚至惹火了"友邦"美国。

　　美国航空运输协会及其3名成员--美国航空、大陆航空、美国联合航空早在2009年12月就在英国提起了诉讼，反对欧盟将非欧盟航空公司纳入ETS体系。美国空运协会主管环境事务的副总裁南希·扬日前表示，此案涉及修改欧盟法律，因此已交由欧盟法院审理，预计今年7月15日开庭。

　　美国空运协会指出，芝加哥公约第一条规定，缔约国承认每一个国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权。而根据欧盟航空ETS，在美国空域内的美国航空公司也要受其管辖。例如，一架从美国得克萨斯州飞往英国伦敦的航班，从起飞离开达拉斯，途中飞越美国、加拿大以及大西洋到最后抵达英国的整个航程都要受欧盟航空ETS管辖，即便整个航程只有很小一段在欧盟。

　　相较而言，中国航空业的诉讼，主要着力于起诉欧盟违反《京都议定书》确立的发达国家和发展中国家对气候问题"共同但有区别的责任"原则。

　　有业内人士认为，由于2007年美国与欧盟曾达成《美国欧盟开放领空协议》，另外，美国主要航空公司如美联航、美国航空都与它们的洲航空公司伙伴组成了跨大西洋联营，因此，美国航空公司集体获得"豁免"存在可能。

　　而中国航空公司获得"豁免"的概率则要小很多，"就起诉而言，中国航空公司可能面临比美国复杂得多的诉讼程序。" 罗锐告诉记者，欧盟公布的33家中国航空公司，国航、东航、南航三大国有航空企业，以及海航、春秋、深航等民营航空以及国泰等香港的航空公司和多家货运航空公司，它们被分属10个不同的欧盟成员国管理，"不像美国，起诉的这三家都在英国落地。"

　　据悉，根据欧盟的要求，国航、东航、南航和海航分别由德国、法国、荷兰和匈牙利负责。

　　"可即便如此，美国从提起诉讼到对簿公堂也要历经近20个月的时间。等到中欧在欧盟法庭相见之时，只怕欧盟ETS早已实施一段时间了。" 罗锐认为，由于时间所剩不多，通过外交手段解决的效果或许更好，"作为全球最大的发展中国家，中国注定会在'低碳政治'这一前所未有的历史浪潮中扮演举足轻重的作用。"

　　李家祥表示，从中国政府来说，民航局正在和欧盟通过正式的外交途径商谈解决这一问题，要考虑到发达国家和发展中国家不同的发展历史和现状，在碳排放问题上要采取共同但有区别承担的办法。

　　欧盟碳关税，为谁而征？

　　面对7个月后即将实施的欧盟ETS，很大一部分争议源自于这笔"买路钱"的征收用意：究竟是"绿色壁垒"还是"可持续发展机遇"？

　　对于欧盟ETS，欧盟航空运输司司长马修·鲍德温这样解释："几周前欧盟发布了2050年欧洲运输政策白皮书，我们发现现行的运输体系是不可持续的，我们需要一些变革。"马修·鲍德温对本报记者表示，环境可持续性问题正是对欧洲航空业面临的一大挑战。

　　中国宏观经济学会低碳研究中心研究员李占五向本报记者指出，"减排"是欧盟开征碳关税的原因之一。有分析表明，从1990年至2003年，欧盟航空业的废气排放量增长73%，预计到2012年将增长150%，增长量远远高于其他行业。

　　"高额碳关税能'倒逼'航空业降低排放。"李占五说："但欧盟仍有其他的考虑，其一是增加经济收入，15%的排放配额将由航空公司通过拍卖的方式获取；其二是提高贸易壁垒，欧盟通过实施ETS将在国际贸易方面拥有新的制衡手段；其三是增加全球话语权，欧盟一直在利用环保保持其在世界政治经济领域的领导地位。"

　　"这与欧洲目前的债务危机息息相关。" 国家信息中心预测部副研究员张茉楠告诉本报记者，2010年起整个欧盟都受到债务危机的困扰，今年二至三季度更是债务融资的高峰，"怎么解决这个问题？欧盟肯定不能增加盟国税收，扼杀经济复苏的希望。因此它们便将目光瞄准了其他国家，特别是发展中国家。"

　　南希·扬指出，有些欧洲国家就是想借此增加财政收入，而"欧盟以碳减排为名义向航空公司征收的钱不会用于环保事业。事实上，欧盟内部就此也存在异议，英国等国家就公开质疑过将航空业纳入ETS体系的必要性"。

　　航空业作为一个对全球环境皆有影响的行业，所征费用没有直接用作全球碳减排，而是最终归欧盟所有和支配。国际航协更指出，没有任何机构来监督征收来的资金是否被用于环境保护。这些都成为争议航空业纳入ETS体系的焦点。

　　但是，相关专家纷纷对本报记者表示，碳关税开征并非完全是坏事。

　　"中国目前过于注重GDP的增长，节能减排总是推一步走一步。欧盟碳减排确实是走在了世界前列。" 社科院规制与竞争中心主任张昕竹向本报记者表示，就全球背景下"低碳政治"的历史性浪潮而言，航空业碳关税只是一个开端，"将对中国碳排放机制的建立起到一个积极的推动作用。"
　　国内外航空业或将重塑

　　罗锐向本报记者表示，ETS方案实施将可能引发全球航空业的重塑问题，"未来在中东地区或形成一些新的航空枢纽。"

　　中国人民大学经济学院教授杨志指出，由于欧盟ETS只计算最后一段航班的全程排放量，这将改变各地区航空公司的竞争格局。中东的航空公司在运营亚洲至欧洲的航线时，可以在中东转机续程，相比亚洲和欧洲的航空公司将明显处于优势地位。

　　另外，这也会改变各地区机场的竞争格局，直航成本上升，更多航空公司会考虑增加中转航班，迪拜、多哈等一批中东机场的崛起指日可待。而对欧洲境内的航空公司和机场而言，该方案会减少入境的外国游客，裁员、削减服务也许不可避免。总之，全球民航版图将可能会重新绘制。

　　长期来看，该方案的实施终将影响人们的生活方式和生产方式。航空公司未来转嫁成本是必然的，特别是对民航业的强制减排方案完全落实以后。"从合理性上看，乘客及依赖空运的公司最有可能承担此费用。"贺在华表示。

　　李占五指出，首当其冲的将是飞机燃油业和国际旅游业。

　　"巴西的航空公司认为，从中长期来看，他们可以从欧盟ETS中获利。" 日内瓦国际贸易和可持续发展中心战略分析与中国项目部主任成帅华称，"巴西认为他们在开发研制生物燃料方面具有优势，因而大力支持ETS。"

　　"其次将沿着产业链转移到货物贸易领域。" 李占五说。由此，欧洲国家可能会重新选择国家进口农产品、水果和工业原料等，从而改变国际贸易结构并影响全球贸易的发展。

　　不难看出，在激烈争论的背后是权利和利益的争夺，表面上是航空界的利益之争，实则是国家、地区之间在低碳经济下利益和控制权的争夺。

　　"对中国航空公司而言，其欧洲航线正处于增长期，如果ETS实施，除了将增加不少运营成本之外，其航线结构、运营体系、管理手段等环节也会发生相应的重大变化。"罗锐表示，"碳排放额将成为航空公司的一项重要资产或负债。"

　　企业积极应对碳关税

　　"我们几大公司都在积极准备生物航空煤油的事情。"刘绍勇向本报记者表示，中国航空公司对世界气候变化是高度负责任的。

　　"目前航空业最大的碳排放源就是航空燃料。"中国民航局总飞行师陈锡兵向本报记者表示。据悉，航空燃料的二氧化碳排放量占到航空业总排放量的90%左右，因而专家认为，从航空燃料入手才是航空业减排的根本。

　　罗锐透露，东航正与劳斯莱斯联手进行生物燃料的研究。

　　"减排不是航空公司能够独立解决的。"孔栋向本报记者表示，"碳排放是各行业共同面对的问题。国航今年正为实现首次航空生物燃料验证飞行做准备，大概在五、六月份，条件具备就会试航。"

　　今年1月24日，国航与波音公司于共同组织了"中国可持续航空生物燃料首飞培训"，标志着国航航空生物燃油试飞工作正式启动。中国民航局将基于此次试飞，逐步建立中国航空生物燃料国家标准和审批制度。

　　波音（中国）投资有限公司副总裁艾博恩告诉本报记者，跟国航的验证飞行将在7月底或8月初进行，今年夏天完成国内的，年底将尝试跨国飞行，这也将是全球首次使用航空生物燃料进行的跨太平洋国际飞行。

　　中国航空油料集团公司总经理孙立向本报记者表示，刚刚启动的与中石油和一家美国公司联手开发的生物燃料，未来也将由国航来试飞。

　　新奥集团总裁柳纪申对本报记者介绍道："我们生产的微藻生物柴油也将于近期试航。"

　　目前，国际上比较成熟的航空生物燃料主要从麻风树、亚麻荠、海藻和盐生植物中提取。航空生物燃料是现阶段航空业唯一能够使用的可替代能源，由于生物燃油原料在种植阶段吸收了大气中的二氧化碳，在燃烧时释放，生命周期的碳排放因此大大降低。

　　"现在生物燃油的价格还是高于传统燃油，一旦形成产业，价格有望下来。" 艾博恩说，"随着各种技术的提升和不断完善，我觉得2015年以后成本将会降下来。"

　　贺在华认为，碳关税的征收将对飞机制造商产生冲击，促使他们加紧技术研发。

　　中国商用飞机有限责任公司总会计师田民向本报记者证实了这一点。"最新开发的国产大飞机C919窄体机跟市场上同规模的机型CF56相比，碳减排将降低50%。在国际上处于领先地位，计划2014年首飞，到2016年交付使用。"田民说。