公路收费还贷怎能“有始无终”

　　近期，有关高速公路收费的“热点”新闻不断，针对“高速公路高收费”、“公路收费高出投资十倍”、“公路还贷收费失信于民”等的质疑声不绝于耳。近日通过的《北京市公路条例》明确规定，政府还贷收费公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，应当全部用于偿还贷款，不得挪作他用；收费公路收费期满应当按照规定拆除收费设施停止收费，并由市人民政府向社会公告。 

　　在收费公路问题上激烈的利益博弈中，正是因为越来越多的公民站出来维护自己和民众的正当权益，公路违法收费的铁板才会渐渐松动。如果不是北京市人大代表李淑媛为京石高速公路收费问题奔走十五年，几经周折得到一份审计报告，民众无法获知京石高速北京段已超期限收费的事实；如果不是李金华的审计报告，民众也无从知晓公路在一些地方已经成了一些部门和利益集团的“财路”，众多的违规收费站、违规转让经营权行为，使公路的公益性受到严重挑战；如果不是李劲松、郝劲松两位律师联名向交通部和审计署发出公开建议，很多高速公路收费问题背后的利益纠葛和法律漏洞不会如此之快地从专业的讨论进入公众的视野；如果不是普通消费者赵建磊、公益律师吴朝华的一纸诉讼，京石等高速公路违法收费的问题更不会如此之快地进入诉讼的程序，接受法律的考量。

　　无论从什么角度来分析，公路作为公共基础设施都具有鲜明的公益性质，应当是政府提供的最为重要的公共服务之一。但是，中国的公路上无处不在的收费站正在变成一个个“拦路虎”，妨碍着人们的通行，割裂着一条条“动脉”。我国是一个财政实力并不十分雄厚的发展中国家，在现代化建设的过程中公路建设资金不足的矛盾在很长一段时期内依然突出，单纯依靠政府投入还远远不够，政府或利用贷款，或向企业、个人有偿集资建设公路确有必要。但是，公路建设路径的选择和调整并不能改变公路作为基础设施和公共服务的公益性质。我们在认同“收费公路政策”，承担公路建设成本的同时，却不能接受公路成为个别政府部门和利益集团牟取暴利的工具，让民众来为垄断的利润和腐败的收益买单这样的事实。

　　因此，公路收费还贷作为立法确认的公路建设的投资方式，在充分发挥其“解决资金投入缺口、加快公路建设步伐”功能的同时，还应受到相应的制度约束，从而防止形成垄断和暴利的腐败空间，决不能“有始无终”、“剑走偏锋”。

　　首先，立法应当明确高速公路的收益不能挪用、转移至其他路段。根据《收费公路管理条例》的规定，公路收费主要用于还贷和有偿集资款，但因为法规并未明确规定此公路的收益是否只可用于此公路的贷款偿还，而不得用于彼公路，有些地方钻了法规的空子，往往将此公路已经超出收费期限的收益，用于彼公路偿还贷款。而这种看似聪明的立法“规避”从道理上却是说不通的：消费者在某条高速公路上通行被收取的费用却被用来建设另外一条高速公路，无异于变相承担了建设成本。如果高速公路的收益可以挪用、转移至其他路段，而公路建设又是一个长期性甚至永久性的过程，那么不要说十五年、三十年，即使是一百年，消费者还是要为不断开工新建的公路买单，“纳税人的钱可能永远都不够花”！

　　其次，加强对高速公路性质“变身”的制度约束。目前我国公路建设的投资方式有两种：一种是政府或利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路，叫政府收费还贷路；另一种是国内外经济组织投资建设或依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路，叫经营性公路。根据《收费公路管理条例》规定，前者的收费期限最长不得超过15年；后者的收费期限，最长不得超过25年。这一收费期限虽是刚性的，但在操作过程中却时常走样。不夸张地说，绝大部分公路的性质，都曾经历过由“政府收费还贷路”到“经营性公路”的转变。收费公路“变身”，收费期限也就被人为延长。路还是那条政府贷款修的路，收费权转让给企业后，收费年限却从15年一下增到了30年。如果高速公路的性质可以根据所谓的“地方实际”甚至“领导决断”而随意“变身”，那么高速公路收费很有可能“有始无终”。从现实情况来看，高速公路性质“变身”应有明确的制度约束，比如向社会公布并采用招投标的方式、收费时间已超过批准收费期限2/3的政府还贷路不得转让等。

　　再次，高速公路的运营情况应当加强信息公开。消费者的知情权和部门利益、垄断暴利是紧密相关的：知情权越充分，部门谋取不正当利益的空间就越小，消费者的利益就越能得到保护。而知情权的保障要靠制度来约束，即加强对高速公路运营情况的信息公开。在这场利益博弈中，国家审计署和北京审计局的两份审计报告功不可没，让人大代表和普通民众彻底弄清了公路收费背后的利益纠葛和运作方式。阳光之下，才会让腐败无处可藏。《北京市公路条例》的另一大进步，正是明确规定了收费公路经营管理者应当按照规定及时向市公路管理机构提供收费、还贷、路况、交通流量、养护和管理等有关信息资料，但这一制度约束尚不够刚性。笔者以为，一是要建立听证制度，对于什么样的公路应该收费，公路的性质能否转变等涉及民众利益的问题要事前听证、公开，听取利益相关人的意见；二是审计部门应当进一步加大对收费公路收费情况主动审计的力度，变被动公布为主动公开，保护公众的知情权；三是要扩大信息公开的范围，变糊涂账为明白账，唯此，收费公路建设才能得到公众的支持、理解和信任。