中国铁路轻装上阵

　　10日，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，我国将实行铁路政企分开，国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司，成立于1949年的中华人民共和国铁道部将不再保留，原铁道部的行政职责将被划入交通运输部。

　　该决议得到广泛支持。正在列席十二届人大一次会议的铁道部长盛光祖表示，完全赞同国务院机构改革方案，“我当不当部长没有关系，关键是铁路要发展好。”

　　原上海铁道大学副校长、同济大学轨道交通研究专家孙章教授则表示：“对于中国铁路而言，这是一次‘天时地利人和’的积极改革，未来中国铁路将理顺产权，轻装上阵，获得更好的发展机会。”

　　3次改革后的重大突破

　　成立于1949年的“共和国长子”铁道部，正式退出历史舞台。

　　根据《国务院机构改革和职能转变方案》，我国将不再保留铁道部，其原有职能也将分拆为三个组成部分。其中，规划统筹职责划归交通运输部，安全监管职责划归国家铁路局，企业经营职责划归中国铁路总公司。

　　熟悉中国铁路的人都明白，此次改革来之不易，且魄力十足。得益于政企合一的特殊体制，成立于1949年初的铁道部曾为中国铁路建设和发展做出了卓越的贡献。但改革开放以来，尤其是社会主义市场经济改革以来，铁路原有体制的种种弊端被暴露出来。“长期以来，铁道部既是全国铁路的行业主管部门，又直接经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路工业、建筑施工等铁路非运输企业实行统一计划管理。这种政企合一的体制结构，让铁道部在很多工作方面存在职能错位现象，造成很多管理问题。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹分析称。

　　铁道部也曾就冲突体制束缚做过改革的尝试。早报了解到，自1978年改革开放以来，在大环境压力和内部开明领导的努力下，中国铁路先后经历了3次改革试水。2008年的“大部制”改革中，铁道部因未与交通部、民航、客运和邮政一同合并，被外界视作“消极改革”，并一度成为众矢之的。“组建交通大部制，目的就是要促进综合运输建设，促进铁路、公路、水路、管道和航空等各种运输方式有效衔接，实现更高效的交通出行和物流。” 国家发改委综合运输研究所所长郭小碚透露，铁道部未能在2008年归入交通运输部，一方面是其政企分开未完成，另一方面则是为了加快完成国家高速铁路网建设。

　　就在舆论感慨铁道部改革之艰时，党的“十八大”报告明确提出要“稳步”推进大部门制改革，让铁道部的去留命运再次成为舆论关注的焦点。“对于中国铁路而言，这是一次‘天时地利人和’的积极改革。”对于10日公布的国务院机构改革方案，原上海铁道大学副校长、同济大学教授孙章表示，铁路改革在数次难产的情况下，能在今年取得如此重大突破，得益于决策层的共识和决心。“中国铁路发展确实到了一个关键的时刻，能够在现阶段冲破改革的种种阻力，是一件很了不起的事。”

　　体制保障需具体规范

　　铁道部不再保留，以及三项职能的分离，被视作是未来中国铁路发展的重要契机。《国务院机构改革和职能转变方案》的主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰在接受中央台表示，“此次改革铁道部，是为了更好地促进铁路这个领域的健康、持续、安全地发展。现在在政企不分的这种情况下面，现代企业制度建不起来，因为它毕竟还是政府，它不是完全的企业。”

　　据早报了解，2012年开始，中央机构编制委员会办公室曾分别前往铁道部、交通运输部、 中国民航局调研，了解交通大部制体制的相关情况。调研形成的一个共识是，政企不分的体制结构，严重影响了铁路吸引民间资本参与建设。王峰透露：“铁路资金问题长期得不到较好的解决，融资比较困难。这里有相当大的一部分是靠政府，在大发展时期，政府当然要给予支持，因为这关系到每一个老百姓的切身利益。但是这是不可持续的，最终还得靠企业自己赚钱，自己发展。”

　　“当前正处于我国铁路大发展的时期， 新线建设和既有线改造任务都很繁重， 需要大量投资， 但国家财力有限， 很难拿出巨额财政资金承担铁路建设投资的责任。由于铁道部政企合一， 国家要求铁道部行使政府职能， 强调铁路的基础性和公益性， 注重社会效益，并承担铁路建设的责任。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示，“目前的现状是， 铁路建设没有按照政企分开的原则对公益性和经营性项目加以区分， 基本上以铁路建设基金或贷款为主要资金来源进行建设，难以走出单一投资主体、单一资金渠道的老路。”

　　过去5年，中国高速铁路建设迎来了一个飞跃发展的黄金期，但由于长期走“单一投资主体和单一资金渠道的老路”，铁道部也背负了巨额债务，严重制约了后续铁路基础建设和发展。为破解资金短缺问题，2012年5月，铁道部曾发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，宣称铁路将“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”，并将规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。不过，《意见》并没有改变铁路建设资金不足的难题，而此前民间资本试水参与投资建设的国恒铁路、巴新铁路和准东铁路，更是出现了一系列的产权、经营问题。对此，北京交通大学经济管理学院教授荣朝和表示，多年的经验和案例显示，其中的关键问题仍旧是体制障碍。铁路系统长期行政性垄断导致了社会资本的远离，投资者的权益保障更是无从谈起。

　　“要吸纳资本进入，关键在于创造公平的市场环境，有好的投资预期，并且建立完善的保障和退出机制。具备这些条件，民资肯定有投入热情。”国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚表示：“当然这些不是过去或者现在实施《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》能够解决的，相关制度需要进一步建设，需要更为具体的实施规范。”

　　不必担心车票涨价

　　尽管冲破了体制的束缚，但铁路改革绝不轻松，其之所以长期滞后，恰恰是因为涉及太多的利益整合。其中，巨额债务问题是舆论关注的焦点。

　　根据2012年10月铁道部发布的财务报告，截至2012年三季度，铁道部的资产为4.3万亿元，负债为2.6万亿元，资产负债率为61.81%，税后利润为-85.41亿元。在此前有关铁路改革的争议中，有专家担心该债务最终由国家和纳税人承担。对此，中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示：“不论债务问题如何严重，都不影响铁路行业的改革。实际上，对于铁路行业的债务问题，可以对比当年银行业的改革问题。当年国有银行改革，几大国有银行都有很多呆账坏账，尽管形成原因很复杂，但本质上讲是政策所致，而且因为是一种搁置成本，所以最有效率的解决办法就是政府买单，即通过政府一次性注资来解决。”

　　“可以肯定的是，国家几次注资核销银行的债务，肯定要比高铁债务多得多，但银行的债务问题并没有影响银行的改革，更没有危及什么国家经济安全。同样，铁路的债务也不会影响铁路改革，更不会影响什么国家经济安全，只是需要政府买单而已，仅此而已。”张昕竹透露。

　　而在原上海铁道大学副校长孙章看来，铁路解决负债问题，可参考日本经验。“日本当年铁路改革，也是由国家来承担部分债务，关键看债务的性质，可以让国务院组织清债小组到铁道部核查，如果是政策性亏损就应该由政府来承担，属于经营性亏损的则应该由企业来承担。”孙章表示。

　　除了债务问题外，铁路的公益性问题也是舆论关注的焦点。长期以来，为保持铁路的公益性特征，国家对铁道部有相应的经济补贴，也确保了铁路货运和客运价格的稳定。公众担忧，铁路经营职能收归中国铁路总公司后，市场化运作是否会推高铁路票价，尤其是春运火车票价格？针对这样的担忧，列席十二届人大一次会议的铁道部长盛光祖表示，今后要按照市场规律，企业化经营来定票价。

　　“票价是不是会涨？这样的担忧大可不必。”孙章透露，“在市场化机制下，有涨价也会有折扣。铁路总公司可以学习民航的改革经验，通过供需来调节车票价格。”孙章认为，此前出现的高铁一等座位车厢空跑问题，在市场化改革后将不再出现。“法国的高铁也有廉价车厢和座位，这就是市场化的好处，公众不需要太过担心。”

　　此外，针对未来公益性质铁路投资的问题，中央机构编制委员会办公室副主任王峰表示：“考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，机构改革方案提出，国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。”